油氣資源作為重要的能源礦產和戰略性資源,關系國民經濟和社會發展,關系國家安全。隨著我國市場經濟的發展和經濟社會發展形勢的變化，現行油氣礦業權出讓制度存在的問題和不足日益凸顯。推進油氣礦業權出讓制度改革，既是實施油氣行業市場化改革、發揮市場在資源配置中決定性作用的現實要求，也是構建油氣安全保障體系、保障國家能源安全的迫切需要。
《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）中規定全面推進油氣礦業權競爭性出讓，明確油氣礦業權出讓管理權限，全面開放油氣勘查開采市場，是我國油氣上游領域改革的重要階段性成果。油氣礦業權出讓制度改革主要體現在出讓管理機關、出讓方式、礦業權申請人資格要求等方面，為了更好地了解本次改革背景，有必要系統梳理我國油氣礦業權出讓制度變革歷程，在此基礎上去理解和把握油氣礦業權出讓制度改革的主要內容和重大意義。
一、改革開放至2010年油氣礦業權出讓制度的主要情況
（一）油氣礦業權出讓管理的主要法律規定
新中國成立以來相當長一段時間，我國石油、天然氣的勘探開發按照計劃經濟體制運行，由地質部門負責組織勘探，勘探成果無償提供給石油部門進行開發，后來又形成了石油部門內部勘探開發一體化。
1986年3月19日，《礦產資源法》正式頒布，明確了探礦權和采礦權的概念，將石油、天然氣作為“特定礦種”進行管理。1987年國務院頒布《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》和《全民所有制礦山企業采礦登記管理暫行辦法》，規定國務院石油工業主管部門負責石油、天然氣勘查、開采登記發證工作，同年原石油工業部頒布《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》。
1982年國務院頒布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（國發[1982]第19號），1993年國務院頒布《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》（國務院令第131號），對中外合作開采海上和陸上石油資源作出明確規定。
1998年國務院頒布《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令第240號），同時廢止《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》《石油及天然氣勘查開采登記管理暫行辦法》；頒布《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令第241號），同時廢止《全民所有制礦山企業采礦登記管理暫行辦法》。240號令和241號令明確規定，國務院地質礦產主管部門負責石油、天然氣的勘查、開采登記發證工作；申請勘查、開采石油、天然氣的，應當提交國務院批準設立石油公司或者同意進行石油、天然氣勘查、開采的批準文件，以及勘查單位、采礦企業法人資格證明。
隨著上述法律法規的陸續出臺，我國油氣礦業權出讓制度逐步建立，并隨著經濟社會發展和油氣資源開發管理需要不斷完善。
（二）油氣礦業權出讓管理機關幾經調整
根據《礦產資源法》等法律法規的規定，我國油氣礦業權出讓實行中央一級審批登記管理，隨著國家機構改革調整，油氣礦業權出讓登記管理機關經歷了多輪調整變化。
1、1988年以前，由石油工業部負責。新中國成立后我國石油工業主管部門幾經調整，1978年國家重新設立石油工業部。1987年4月，國務院頒布《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》和《全民所有制礦山企業采礦登記管理暫行辦法》，規定國務院石油工業主管部門負責石油、天然氣勘查、開采登記發證工作。
2、1988年6月，國務院機構改革撤銷石油工業部，設立能源部。能源部設立石油、天然氣資源管理辦公室，行使石油、天然氣勘查開發登記管理的職權。
3、1993年3月，國務院機構改革撤銷能源部，油氣資源登記管理工作由國家計劃委員會負責。
4、1997年5月，全國礦產資源委員會成立石油、天然氣資源管理辦公室，油氣資源登記管理的職責由國家計委轉至全國礦產資源委員會。
5、1998年2月12日，國務院頒布《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》，規定勘查開采石油、天然氣、煤成（層）氣的，由國務院地質礦產主管部門登記。1998年4月，國土資源部成立，負責石油、天然氣、煤成（層）氣勘查開采登記管理工作。
（三）油氣礦業權以行政審批方式出讓
1986年《礦產資源法》及1996年修改的《礦產資源法》均規定，礦產資源勘查實行登記制度，礦產資源開采實行審批制度。油氣資源與其它礦產資源一樣，其礦業權的取得需通過申請方式獲得行政機關審批。
隨著市場經濟體制的建立和發展，國家逐步推進以競爭方式出讓礦業權，原國土資源部先后出臺了《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》（國土資發〔2000〕309號）《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》（國土資發〔2003〕197號）《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號），逐步明確了礦業權出讓分為申請在先、招拍掛、協議方式三種，以及每種出讓方式適用的情形。但上述文件均未要求以競爭方式出讓油氣礦業權，油氣資源作為特定礦種，仍然通過行政批準方式出讓。實踐中，石油天然氣礦業權出讓均以行政審批方式進行；煤層氣礦業權出讓基本上以行政審批方式進行，也曾有過協議方式出讓的案例。
（四）油氣礦業權申請人特殊資格要求
1、石油天然氣礦業權申請人有特殊資格要求
《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》規定，申請勘查、開采石油、天然氣的，應當提交國務院批準設立石油公司或者同意進行石油、天然氣勘查的批準文件以及勘查單位法人資格證明。
國務院共批準設立中國石油天然氣股份有限公司 （以下簡稱“中石油”）、中國石油化工集團公司（以下簡稱“中石化”）、中國海洋石油總公司（以下簡稱“中海油”）、陜西延長石油（集團）有限責任公司（以下簡稱“延長石油”）四家主體從事石油、天然氣勘查開發。1996年國務院曾批準成立中國新星石油有限責任公司從事油氣勘探開發，2000年該公司并入中石化。
2、煤層氣礦業權申請人無特殊資格要求
法律法規未對煤層氣礦業權人主體資格作出特殊要求，煤層氣礦業權較之石油、天然氣礦業權，主體相對多元。2010年以前，煤層氣礦業權人既有中石油、中石化、中聯煤層氣有限責任公司（以下簡稱“中聯煤層氣”）等央企，也有地方國有企業及民營企業。
3、實行油氣對外合作專營制度
石油、天然氣勘查開采對外合作方面，《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》規定，中石油、中石化擁有陸上石油天然氣對外合作專營權。《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》規定，中海油擁有海上石油天然氣對外合作專營權。
煤層氣勘查開采對外合作方面，2001年修訂的《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》第三十條規定，“對外合作開采煤層氣資源由中聯煤層氣有限責任公司實施專營”。為吸引國內外有經驗、有實力的企業參與煤層氣開發，2007年修訂的《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》將上述條款修改為“對外合作開采煤層氣資源由中聯煤層氣有限責任公司、國務院指定的其他公司實施專營”。2010年商務部、國家發改委、原國土資源部和國家能源局發布《關于同意中國石油天然氣集團公司等三家公司開展對外合作開采煤層氣資源試點工作的通知》，中石油、中石化、河南省煤層氣開發利用有限公司獲得對外合作開采煤層氣資源的資格。
二、2011年以來油氣礦業權出讓制度改革探索
隨著我國市場經濟的發展和油氣消費需求的增加,現行油氣礦業權出讓制度帶來的競爭程度低、勘查投入不足、供需矛盾突出等問題日益顯現，實施油氣礦業權出讓制度改革勢在必行。自2011年起，我國開始探索放開油氣勘查開發市場。
（一）中央關于油氣勘查開采體制改革的要求和部署
2014年6月，中央財經領導小組第六次會議提出推動能源消費、供給、技術和體制四項革命，部署油氣勘查開采體制改革，破除體制障礙，加大國內油氣勘查開采力度。
2017年5月,中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》, 提出完善并有序放開油氣勘探查開采體制,提升資源持續能力，實行勘查區塊競爭出讓制度和更嚴格的區塊退出體制，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采,逐步形成以大型油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。
2017年6月16日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《礦業權出讓制度改革方案》，提出堅持試點先行，全面推進礦業權競爭性出讓，建立符合市場經濟要求和礦業規律的礦業權出讓制度。
2018年8月30日，國務院印發《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》（國發〔2018〕31號），提出要加大國內勘探開發力度，深化油氣勘查開采管理體制改革，嚴格執行油氣勘查區塊退出機制，全面實行區塊競爭性出讓。
2019年4月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，提出有序放開油氣勘查開采市場，完善競爭出讓方式和程序，制定實施更為嚴格的區塊退出管理辦法和更為便捷合理的區塊流轉管理辦法。
（二）油氣礦業權出讓制度改革實踐
按照中央關于油氣勘查開采體制改革的要求和部署，自然資源部及有關省區在油氣礦業權出讓制度改革方面主要進行了以下實踐探索：
1、實施石油天然氣礦業權競爭性出讓改革
（Ⅰ）以競爭出讓方式出讓16個油氣探礦權
2012年，原國土資源部通過邀標的方式，邀請中石油、中石化、中海油、延長石油參與投標南黃海盆地南部鹽城東和海安東兩個油氣勘查區塊探礦權。本次競爭性出讓為常規油氣探礦權的首次競爭性出讓。
2013年，原國土資源部通過競爭出讓的方式，對外出讓位于銀額、塔里木和南黃海三個盆地的17個常規油氣區塊。中石油、中石化、中海油、延長石油4家公司參與了本次競爭出讓。
（Ⅱ）組織兩輪新疆油氣區塊競爭性出讓
為推進油氣勘查開采體制改革，2014年國務院決定首先在油氣資源潛力較大的新疆開展油氣勘查開采改革試點工作。2015年，原國土資源部通過公開招標出讓新疆6個油氣勘查區塊，以新疆為試點的油氣上游改革拉開序幕。投標人資格要求：在中國境內注冊、最終絕對控股股東或最終實際控制人為境內主體、凈資產人民幣10億元以上的內資公司，中標企業在轉入開采階段時應在新疆注冊公司。2017年，新疆啟動第二輪油氣勘查區塊出讓工作，首次以掛牌方式出讓塔里木盆地柯坪西等5個石油天然氣勘查區塊探礦權，競買人資格要求與第一輪出讓相同。
兩輪新疆油氣區塊競爭性出讓，結束了石油天然氣勘查開采領域長期由四家國有石油公司專營的局面，豐富了石油天然氣勘查開采市場主體，為進一步推進油氣出讓改革積累了實踐經驗。
2、開展頁巖氣探礦權競爭性出讓
2011年6月，原國土資源部首次以招標方式，出讓渝黔南川頁巖氣勘查等4個頁巖氣探礦權，邀請中石油、中石化、中海油、延長石油、中聯煤層氣、河南煤層氣等國有企業參與競標。
2011年12月31日，國務院批準頁巖氣成為我國第172個獨立礦種，原國土資源部開始按獨立礦種對頁巖氣礦業權進行出讓管理。2012年10月26日，原國土資源部發布《關于加強頁巖氣資源勘查開采和監督管理有關工作的通知》（國土資發〔2012〕159號），明確規定由國土資源部負責頁巖氣勘查、開采登記管理，主要通過招標等競爭性方式出讓探礦權。
2012年9月，原國土資源部公開招標出讓20個區塊頁巖氣探礦權。投標人要求：在中華人民共和國境內注冊，注冊資本金在人民幣3億元以上的內資企業或中方控股的中外合資企業；具有石油天然氣或氣體礦產勘查資質，或與已具有資質的企事業單位建立合作關系。
2017年7月，原國土資源部委托貴州省人民政府，首次以公開拍賣方式實施貴州省正安頁巖氣勘查區塊探礦權出讓。競買人要求：在中華人民共和國境內注冊、最終絕對控股股東或最終實際控制人為境內主體、資產人民幣3億元以上的內資公司，從事過頁巖氣勘查開發工作或與從事頁巖氣勘查開發單位合作。
3、下放煤層氣出讓審批登記權限，開展煤層氣礦業權競爭性出讓
2016年4月，原國土資源部發布《國土資源部關于委托山西省國土資源廳在山西省行政區域內實施部分煤層氣勘查開采審批登記的決定》，山西省國土資源廳取得了煤層氣勘查審批登記權限，以及儲量規模中型以下煤層氣開采審批登記權限。
為貫徹落實《礦業權出讓制度改革方案》，推進礦業權出讓制度改革試點工作，2017年原國土資源部發布了《關于委托山西省等6個省級國土資源主管部門實施原由國土資源部實施的部分礦產資源勘查開采審批登記的決定》，委托山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6省區國土資源廳，在本行政區域內實施原由國土資源部實施的部分礦產資源勘查、開采審批登記，其中包括煤層氣勘查審批登記，以及儲量規模中型以下煤層氣開采審批登記。
2017年8月，山西省國土資源廳首次以公開競爭方式出讓柳林石西等10個煤層氣勘查區塊，這是礦業權出讓制度改革以來全國出讓的首例煤層氣礦業權。據資料顯示，截至目前山西省采用招標、掛牌方式累計出讓了22個煤層氣探礦權。
2011年以來的油氣礦業權出讓制度改革探索，豐富了油氣勘查開采市場主體，積累了油氣礦業權出讓改革經驗。同時，從競爭性出讓試點的實踐來看，也存在不少問題，包括出讓區塊資源稟賦差、可供出讓的優質區塊不足，出讓文件及評標規則不夠完善，區塊退出和流轉機制不健全等，需要通過進一步改革予以解決。
三、《意見》關于油氣礦業權出讓改革的主要內容
為貫徹落實黨中央國務院關于油氣勘查開采體制改革和礦業權出讓制度改革等決策部署，《意見》從深化“放管服”改革的角度出發，著眼于解決油氣礦業權出讓管理中突出問題，將試點實踐驗證可行的經驗上升為制度層面，在全國范圍內進行推廣適用。
（一）全面推進油氣礦業權競爭性出讓
1、全面推進油氣礦業權競爭性出讓。《意見》規定，除協議出讓外，對其他礦業權以招標、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓。《意見》并未對油氣礦業權出讓進行特殊對待，意味著今后油氣礦業權出讓將全部以競爭性方式進行。長期以來作為油氣礦業權出讓主要方式的行政審批方式，隨著時代的進步，其歷史使命已經完成。
2、公布油氣礦業權出讓收益市場基準價。《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號）規定，“對于國土資源部登記的油氣等重點礦種，國土資源部可對礦業權出讓收益市場基準價、出讓收益基準率、分期繳納等制定統一標準”。《意見》首次公布了油氣礦業權出讓收益市場基準價，要求在全國范圍內探索以出讓收益市場基準價確定的價格等作為油氣探礦權競爭出讓起始價，開展油氣探礦權競爭出讓試點，探索積累實踐經驗，穩步推進油氣勘查開采管理改革。
（二）明確油氣礦業權出讓管理權限
《意見》規定，石油、烴類天然氣、頁巖氣、天然氣水合物（2017年經國務院批準成為我國第173個獨立礦種）四種油氣礦產，由自然資源部負責礦業權出讓和登記。這一規定延續了一直以來將油氣礦產作為“特定礦種”由中央一級進行出讓管理的做法，有利于確保國家對油氣資源的有效管控。
《意見》規定，由省級自然資源主管部門負責煤層氣礦業權出讓和登記。煤層氣是煤的伴生礦產資源，長期以來煤層氣礦業權由自然資源部負責出讓管理，而煤炭礦業權則根據勘查面積、儲量規模由部省兩級進行出讓管理，實踐中造成了同一區塊煤層氣礦業權和煤炭礦業權分屬不同企業，不利于實現煤層氣和煤炭的統一開發利用。《意見》遵循煤炭和煤層氣資源的賦存規律與開發利用規律，從礦業權出讓管理實際出發，規定煤層氣和煤炭均由省級自然資源主管部門負責出讓，有利實現資源綜合有效開發利用。
（三）全面開放油氣勘查開采市場
1、油氣礦業權人資格全面放開。《意見》規定，在中華人民共和國境內注冊，凈資產不低于3億元人民幣的內外資公司，均有資格按規定取得油氣礦業權。申請勘查開采石油、天然氣的企業不再必須經國務院批準，民企、外企等各類企業都可以進入油氣勘查開采領域。
2、取消了油氣對外合作專營制度。按照中共中央、國務院《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》的要求，2019年6月國家發展改革委、商務部發布的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》，取消了石油、天然氣、煤層氣的勘探、開發限于合資、合作的特別管理措施，允許外資企業直接進入油氣勘查開發領域。《意見》內容與《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》相銜接，從油氣礦業權競買人資格角度，明確規定外資公司有資格按規定取得油氣礦業權。
3、對競買人從事油氣勘查開采的資金和技術實力提出要求。油氣資源勘查開采具有高風險、高投入、高技術、長周期等特點，要求從事油氣勘查開采的企業須具有一定的資金實力、技術水平和抗風險能力，因此《意見》對企業凈資產做了最低要求，而且規定企業應符合安全、環保等資質要求，并具有相應的油氣勘查開采技術能力。
